Das System der demokratischen Selbstverwaltung in Österreich

1. Staatstheoretische Grundlagen: "Einheitsstaat" versus "gegliederter Staat mit Selbstverwaltung"
2. Besondere Merkmale der Selbstverwaltung
3. Ein Vergleich: Selbstverwaltungskörper – freie Verbände
4. Das System der Selbstverwaltung in Österreich
5. Zusammenfassung

1. Staatstheoretische Grundlagen: "Einheitsstaat" versus "gegliederter Staat mit Selbstverwaltung"

a) der Einheitsstaat: ungeteiltes Staatsvolk legitimiert in einheitlichen Wahlen den Staat, das Allgemeinwohl seiner Bürger zu verfolgen. Staatliches Handeln als Verfolgung des Gemeinwohls ist unteilbar. Staatliches Handeln kann zentral oder dezentral erfolgen. In jedem Falle geht der Wille und die Entscheidungsmacht von "einem Staat" aus. Dezentrale Verwaltungsstellen sind weisungsabhängig von der "Zentrale".

b) gegliederter Staat mit Selbstverwaltung: Das Staatsvolk ist ein nach Interessen gegliedertes Ganzes. Gemeinsame Interessen Einzelner konstituieren Gruppen mit gruppenspezifischen Gemeinwohlinteressen. Alle Gruppen haben gemeinsam ein gesamtstaatliches Gemeinwohlinteresse. Gruppenspezifische Gemeinwohlinteressen, die nicht mit Interessen anderer Gruppen konfligieren, sollen von der Gruppe selbst in Eigenverantwortung in "Selbstverwaltung" verfolgt werden. Konflikte zwischen selbstverwaltenden Gruppen sollen möglichst in Verhandlungen zwischen den Gruppen gelöst werden. Dazu werden durch Gesetz gruppenspezifische Selbstverwaltungskörper mit öffentlich-rechtlichem Status und eigener demokratischer Struktur geschaffen. Im Rahmen des konstituierten Gesetzesauftrags ist der Selbstverwaltungskörper "weisungsfrei", also unabhängig vom Staat.

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2. Besondere Merkmale der Selbstverwaltung

a) Rechtsgrundlage: für jeden Selbstverwaltungskörper besteht ein eigenes Organisationsgesetz, das die demokratische Struktur, die Aufgaben (in sehr allgemeiner Form), die Finanzierung, die Rechte und Pflichten gegenüber dem Staat (Begutachtungs- und Mitwirkungsrechte bzw. –pflichten) festlegt. Im Rahmen der durch das Gesetz festgelegten allgemeinen Aufgabenerstellung ist der Selbstverwaltungskörper frei von jeder Einmischung von außen, bs. durch den Staat.

b) Ziel: Verfolgung des Gruppen-Gemeinwohls statt Sonderinteressen. Partikularinteressen einzelner Gruppenmitglieder, die mit Interessen anderer Gruppenmitglieder konfligieren, werden einem "Interessenausgleich" unterworfen. "Lobbying" für Sonderinteressen Einzelner ist nicht die Aufgabe des Selbstverwaltungskörpers, wohl aber die Vertretung der Interessen der Gruppe nach Ausgleich allfälliger Interessenkonflikte innerhalb der Gruppe.

c) Aufgaben der Selbstverwaltungskörper: Zur Erfüllung des Gruppen-Gemeinwohls gehören regelmäßig

die Vertretung des Gruppeninteresses nach internem Ausgleich gegenüber
Dritten,
die Produktion sonstiger "öffentlicher Güter" wie etwa Gemeinschaftswerbung,
Setzung von Standards, etc.
das Anbot "meritorischer Güter", im besonderen im Bereich Aus- und Weiter-
bildung, Beratung,
die Mitwirkung an der staatlichen Verwaltung.

d) Pflichtmitgliedschaft: Um die Verfolgung des Gruppeninteresses und insbesondere den Interessenausgleich zu ermöglichen, besteht Pflichtmitgliedschaft aller funktional einer Gruppe zuzurechnenden natürlichen/juristischen Personen (siehe auch 2f).

e) Demokratische Binnenstruktur: Um das Fehlen der individuellen Austrittsmöglichkeit ("Exit") zu kompensieren, legt das jeweils konstituierende Gesetz umfangreiche demokratische Mitbestimmungsmöglichkeiten und Kontrollmöglichkeiten ("Voice") fest. In regelmäßigen Abständen haben Wahlen zur Besetzung der Entscheidungsgremien stattzufinden. Die Kandidaten werden von "wahlwerbenden Gruppen" vorgeschlagen, die um die Kontrolle über den jeweiligen Selbstverwaltungskörper konkurrieren. Die "wahlwerbenden Gruppen" sind Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft und unterliegen keinerlei spezieller Einschränkung. Die Wahlen beruhen auf dem Prinzip "one man, one vote", sodass die finanzielle oder sonstige besondere Stärke einzelner Gruppenmitglieder keine Rolle spielt.

f) Finanzierung: die unter 2c) dargestellten Aufgaben machen eine Finanzierung ausschließlich aus freiwilligen Beiträgen oder aus dem Verkauf von Leistungen weitgehend unmöglich, weil bei Interessenvertretung, sonstigen öffentlichen und meritorischen Gütern Trittbrettfahren der Begünstigten möglich ist. Selbstverwaltungskörper werden daher regelmäßig finanziert durch

Mitgliedsbeiträge (nach der Leistungsfähigkeit gestaffelt) der Gruppenmitglieder
oder durch (gesetzlich fixierte) staatliche Mittel

g) "Umfassende" Gruppendefinition
Die selbstverwaltenden Gruppen sind in der Regel sehr breit definiert (alle gewerblichen Unternehmen in den Wirtschaftskammern, alle Arbeitnehmer in den Arbeiterkammern, alle Landwirte in den Landwirtschaftskammern). Dies erzwingt gesamtwirtschaftlich verantwortungsvolles Handeln, weil "rent-seeking" dadurch erschwert ist, daß die gesamtwirtschaftlichen Kosten des "rent-seeking" Verhaltens zu einem erheblichen Teil auf die eigenen Gruppenmitglieder zurück fallen und nur zu einem kleinen Teil auf andere Gruppen externalisiert werden können. Da diese Gruppen aber ebenfalls hoch organisiert sind, können sie "Gegenmacht" anwenden. Das Bewußtsein dieser Situation hat in Österreich zu kooperativerem Verhalten der selbstverwaltenden Gruppen geführt (Sozialpartnerschaft).

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3. Ein Vergleich: Selbstverwaltungskörper – freie Verbände

In Österreich herrscht volle Assoziationsfreiheit. Neben den Selbstverwaltungskörpern mit Pflichtmitgliedschaft gibt es daher Tausende Verbände mit freier Mitgliedschaft (von einem Dutzend bis mehr als eine Million Mitglieder). Ein Teil dieser "freien Verbände" hat politische Ziele (z.B. politische Parteien, wahlwerbende Gruppen, Gewerkschaften). .Manche davon bewerben sich auch bei Wahlen zu den Selbstverwaltungskörpern

Im Gegensatz zu Selbstverwaltungskörpern konzentrieren sich freie Verbände auf Probleme, für die kein großer verbandsinterner Interessenausgleich nötig ist (Austrittsgefahr) bzw. auf Anbote, bei denen Trittbrettfahren wenig attraktiv ist. "Politische freie Verbände" sind daher in der Regel klassische Lobbies, während Selbstverwaltungskörper das Allgemeinwohl zum Ziele haben müssen. Auf grund ihrer Konstruktion repräsentieren sie im Gegensatz zu freien Verbänden nicht nur das Interesse ihrer oft geringen Anzahl freiwilliger Mitglieder, sondern das Gesamtinteresse einer funktional definierten gesellschaftlichen Gruppe und bieten daher auch verläßliche Grundlagen für gesamtstaatliches Handeln. Dies ist deshalb so wichtig, weil unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen in unterschiedlichem Maße auf freiwilliger Basis zur Selbstorganisation fähig sind: je größer die Anzahl der Gruppenmitglieder, umso geringer ist bei der Möglichkeit des Trittbrettfahrens die Wahrscheinlichkeit einer repräsentativen Verbandsbildung (siehe Mancur Olson, Die Logik des kollektiven Handelns). Typischerweise sind daher kleine Unternehmen und wirtschaftlich schwache Bürger am wenigsten selbstorganisationsfähig.

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4. Das System der Selbstverwaltung in Österreich

Es wird zwischen

territorialer (Gemeinden) und
funktionaler Selbstverwaltung unterschieden.

Die funktionale Selbstverwaltung umfaßt

die wirtschaftliche Selbstverwaltung der Berufsgruppen in "Kammern" (z.B. Wirtschaftskammer, Arbeiterkammer, Landwirtschaftskammer). Zur wirtschaftlichen Selbstverwaltung gehören aber auch z.B. die durch Gesetz eingerichteten regionalen Fremdenverkehrsverbände.
die "kulturelle Selbstverwaltung" (Österreichische Hochschülerschaft)
die "soziale Selbstverwaltung" (Anstalten der Sozialversicherung als gemeinsame Selbstverwaltung der wirtschaftlichen Selbstverwaltungskörper)
die "zivile Selbstverwaltung" wie z.B. die Landesjagdverbände, die Landes-Feuerwehrverbände etc.

Jede Person ist daher kraft Gesetz in der Regel Mitglied mindestens eines (Gemeinde), meist aber mehrerer Selbstverwaltungskörper und hat die Möglichkeit an deren demokratischen Mitbestimmungsmöglichkeiten teilzunehmen. Gleichzeitig hat jede Person aber auch finanzielle Beiträge an eine Mehrzahl von Institutionen abzuführen.

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5. Zusammenfassung

In Österreich werden viele Aufgaben, die in anderen Ländern durch den Staat erfüllt werden, von "Selbstverwaltungskörpern" erfüllt.
Dies bedeutet mehrfache demokratische Mitbestimmungsmöglichkeit. Es gibt laufend nationale, territoriale und funktional-gruppenspezifische Wahlen.
Natürliche und juristische Personen sind in der Regel Pflichtmitglieder mehrerer Selbstverwaltungskörperschaften.
Daneben gibt es viele freie Verbände
Selbstverwaltungskörper und freie Verbände arbeiten zum Teil intensiv zusammen (Sozialpartnerschaft), zum Teil konkurrieren freie Verbände in Wahlen zu den Selbstverwaltungskörpern um die Kontrolle über diese.
Das System als ganzes ist im Vergleich zum Einheitsstaat sehr komplex, aber auch sehr bürgernah mit einer Fülle individueller Mitwirkungs- und Mitbestimmungsmöglichkeiten.
Im internationalen Vergleich ist in Österreich das System der Selbstverwaltung am konsequentesten durchgeführt. Dies gilt vor allem für die funktionelle Selbstverwaltung. In etwa der Hälfte der EU-Staaten gibt es wirtschaftliche Selbstverwaltung durch Handelskammern (allerdings mit sehr unterschiedlichen Aufgabenbereichen).
In einer Reihe von Staaten, in denen keine gesetzliche funktionale Selbstverwaltung existiert, gibt es staatliche Organisationshilfen für einzelne freie Verbände, welche es diesen ermöglichen, Leistungen zu erbringen, bei denen Trittbrettfahren möglich ist (z.B. Schweiz).

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