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Gudrun Biffl: Auf dem Weg zu einer nachhaltigen Migrationspolitik

Ausgabe 3/2016 der Wirtschaftspolitischen Blätter
Stand:

Für eine nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung Österreichs, ist eine Positionierung in zukunftsorientierten Wirtschafts- und Technologiebereichen wichtig. Angesichts der mäßigen Innovationsfähigkeit Österreichs, der steigenden Bedeutung technologischer Veränderungen, in Kombination mit der Alterung der Gesellschaft steht die Politik vor großen Herausforderungen. Eine Antwort könnte eine strategische Neupositionierung der Wirtschaft liefern, in der die Migrationspolitik eine Schlüsselfunktion einnimmt. Sie kann einerseits die Alterungsdynamik abschwächen, andererseits das Qualifikationspotenzial der Gesellschaft ausweiten. Beide Aspekte tragen zum Erhalt des Wohlstands bei. 

Migrationspolitik als Teil eines Gesamtkonzeptes  

Migration ist ein sensibles Politikfeld, da sie nicht nur wirtschaftliche, sondern auch sozio-kulturelle, sicherheitspolitische und politisch-strategische Aspekte berührt. Migrationspolitik ist eine Politik unter vielen, die einen Beitrag zum Wohlstand eines Landes und einer Gesellschaft leisten kann und soll daher in ein Gesamtkonzept der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik eingebunden werden. So kann es etwa sinnvoll sein, in einer Situation der strukturellen Verknappung von bestimmten Qualifikationen verstärkt in die Aus- und Weiterbildung von Einheimischen zu investieren und gleichzeitig Zuwanderung von spezifischen beruflichen Kompetenzen zu organisieren.  

Migrationspolitik ist keine ad hoc Politik, die rasch auf Bedürfnisse der Wirtschaft reagiert, sondern langfristig anzulegen. Eine strategische Migrationspolitik muss nach innen wie nach außen wirken und kommunizieren. Dazu braucht es Mechanismen und Rahmenbedingungen, die vom Bewusstmachen des Beitrags der Migrationen für das Aufnahmeland ebenso getragen sind, wie von der Schaffung von Anreizen für potenzielle Zuwandernde.  

Ein weiterer Aspekt bei der Planung und Umsetzung von Migrationspolitik ist die Sicherstellung des sozialen Zusammenhalts der Gesellschaft. Dies ist nicht nur eine wichtige Voraussetzung für das Wohlbefinden aller, sondern auch für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum. Dieses Ziel kann angesichts der zunehmenden sprachlichen und ethnisch-kulturellen Diversität der Migranten/innen nicht ohne Integrationspolitik erreicht werden. Ein Gefühl der Zugehörigkeit kann dabei nicht allein auf den Nationalstaat bezogen sein, sondern auf der Zugehörigkeit zu einer vielfältigen Gesellschaft mit ihren Werten und Verhaltensmustern. Dabei ist klar zwischen Verhaltensmustern zu trennen, die kulturell-traditionell geprägt sind und solchen, die aus Armut und Ausgrenzung resultieren.

Migrationspolitik in Österreich 

Die Geschichte der österreichischen Migrationspolitik zeigt, dass relativ rasch auf veränderte geo-politische Rahmenbedingungen reagiert wurde, in Abstimmung mit anderen Politikfeldern. So hat Österreich im Folge der Ostöffnung und des Zerfalls des früheren Jugoslawiens, in der Erwartung eines nachhaltigen Wachstumsschubs, ein klares Signal der Priorisierung der Außenhandels- und Investitionspolitik auf Kosten von Migrationen abgegeben und z.B. die Handelsabkommen der EU mit den Mittel- und Osteuropäischen Ländern bereits 1991 unterzeichnet. Parallel zur Handelsliberalisierung wurden die Migrationsgesetze reformiert, um die Zuwanderung einzuschränken und eine Neuorientierung zugunsten höherer Qualifikationen zu erzielen. In der Folge schwächte sich die Zuwanderung signifikant ab und der Außenhandel setzte zu einem Höhenflug an. 

Die exportorientierte Wachstumspolitik der frühen 1990er Jahre in Kombination mit einer restriktiven Migrationspolitik fand 2004 in der Einführung von Übergangsregelungen für die neuen EU-Mitgliedstaaten eine Fortsetzung. Als Konsequenz beschleunigte sich der wirtschaftliche und technologische Strukturwandel, hin zu einer regionalen Spezialisierung entlang der Wertschöpfungskette zwischen Österreich und den neuen EU-MS. 

Die Zahl und Struktur der Zuwanderer der ersten Generation im Jahr 2010/2011 im Vergleich zu 2000/2001 zeigt, dass die Reorientierung der Migrationspolitik in Richtung Höherqualifizierung erfolgreich war. Der Anteil der hochqualifizierten Zuwanderer der ersten Generation hat sich in diesem Zeitraum von 11,3% auf 18,5% erhöht, womit der Abgang von hochqualifizierten Österreichern/innen mehr als kompensiert werden konnte. Während die Auswanderungsquote im internationalen Vergleich mit 5,5% relativ gering ist, liegt die Emigrationsrate von Hochqualifizierten überdurchschnittlich hoch bei ca. 13%.   

Wirtschaftsstandort und Migrationspolitik 

Die österreichische Wirtschaft ist stark von Wertschöpfungssegmenten im mittleren Technologiebereich geprägt. Zur mittleren Technologieintensität passt die Konzentration der Beschäftigung auf mittlere bis höhere Qualifikationen, sowie der hohe Anteil von KMU. Wenn der Wettbewerbsdruck auf standardisierte und arbeitsintensive Produktionen bestehen bleibt bzw. sich noch verstärkt, ist mit einer weiteren Konsolidierung sowie Abwanderung derartiger Produktionsprozesse zu rechnen.

Welche Rolle die Migrationspolitik bei solchen Strukturanpassung spielen kann, ist zu überlegen. In einem ersten Schritt sollte man sich auf etablierte Wertschöpfungsketten konzentrieren, verbunden mit einer Ausweitung der transnationalen Produktionsketten. Zur Sicherstellung qualifizierter Fachkräfte vor Ort kann an die Etablierung von Elementen der dualen Lehrausbildung in Betrieben, sowie die Schaffung von institutionellen Anknüpfungspunkten mit den Schulsystemen angedacht werden. Das findet derzeit schon vereinzelt statt, könnte aber Teil einer strategischen wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit werden.  

Gemessen am Connectivity Scorecard, einem Index zur Ausstattung und Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) belegte Österreich 2013 den 15. von 52 Rängen. Die Zuordnung zu innovativen Technologienachahmern impliziert, dass Österreich den Anschluss an die führenden Innovationsländer nur dann finden kann, wenn rasch in ausreichendem Maße in Forschung und Entwicklung (F&E) investiert wird. Eine Intensivierung der Investitionen in F&E kann der hohen Abwanderung hochqualifizierter Österreicher/innen entgegenwirken. Auch die Forcierung der Zuwanderung von hochqualifizierten Arbeitskräften könnte das Nachhinken Österreichs abschwächen. Gleichzeitig ist eine technologie- und innovationsgetriebene Ökonomie aufzubauen, die der Technisierung und Informatisierung der Produktion (Industrie 4.0) verpflichtet ist.  

Während der zirkulären Migration in der ersten Strategiedimension (mittlere Technologieintensität) eine Schlüsselrolle zukommen  könnte, müsste der Schwerpunkt der Migrationspolitik in der zweiten Strategiedimension (Innovationsführerschaft) bei der Einbindung interdisziplinär arbeitender Wissenschaftler/innen liegen. Dafür braucht es die Etablierung von Schnittstellen zwischen akademischer und anwendungsorientierter Forschung. Die überdurchschnittliche Abwanderungsquote von Hochqualifizierten legt nahe, dass Österreich nicht mit den Innovationsführern Schritt halten kann. Um sie zu halten bzw. zur Rückkehr zu motivieren, ist eine Weiterentwicklung der Forschungs- und Innovationslandschaft über die bestehenden Strukturen hinaus notwendig; besonders wichtig ist, dass österreichische Forscher/innen in die internationale Spitzenforschung und deren institutionelle Netze vorstoßen können.  

Überlegungen zu einem Migration Scoreboard 

Um einen Einblick in die österreichische Positionierung im internationalen Wettbewerb um Talente zu erhalten, kann ein Migration Scoreboard erstellt werden. Wenn man in einem Koordinatensystem z.B. die Emigrationsraten sowie die Emigrationsraten nach Bildungsniveau aufträgt, kann man die Abwanderung nach Bildungsniveau ablesen. Besonders wichtig für wirtschafts- und migrationspolitische Strategien ist, in welchem Ausmaß ein Nettozuwachs an qualifizierten bzw. unqualifizierten Arbeitskräften erfolgt.  

Stellt man im Rahmen des Migration Scoreboards dem Abwanderungsverhalten der Österreicher/innen das Einwanderungsverhalten von Ausländern/innen gegenüber, wird deutlich, dass Österreich durchaus in der Lage ist, Hochqualifizierte zur Zuwanderung zu bewegen. 2010/2011 besaßen 20,8% der MigrantInnen einen akademischen Abschluss, etwas mehr als in der Gesamtbevölkerung. Dennoch decken Migranten/innen insbesondere den Bedarf an einfachen Qualifikationen ab. So hatten 2010/2011 23,7% der gering qualifizierten Bevölkerung in Österreich einen Migrationshintergrund (Deutschland: 26,3%).

 Das Migration Scoreboard kann mit anderen Scoreboards verknüpft werden, etwa dem Innovation-Scoreboard der EU. Eine solche Gegenüberstellung veranschaulicht, dass Migranten/innen in Österreich in allen Qualifikationssegmenten angesiedelt sind, nicht zuletzt auch in der mittleren Fachqualifikation, der Stärke der gegenwärtigen österreichischen Wirtschaft. Migranten/innen werden aber nicht in demselben Maße und nicht so systematisch wie in den Innovationsführerländern Schweden und Dänemark in der Spitzenforschung eingesetzt.

Autoreninformation 

Gudrun Biffl ist seit 2008 Inhaberin des Lehrstuhls für Migrationsforschung an der Donau-Universität Krems. Sie ist Leiterin des Departments für Migration und Globalisierung und war zwischen 2010 und 2015 Dekanin der Fakultät Wirtschaft und Globalisierung. Von 1975–2009 war sie als Wirtschaftsforscherin am Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) tätig. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich Arbeitsmarkt,Bildung, Migration, Gender, industrielle Arbeitsbeziehungen und Institutionenwandel sowie arbeitsbedingte Krankheiten. Biffl ist Vorsitzende des Statistikrats von Statistik Austria, Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats des Sir Peter Ustinov Instituts zur Erforschung und Bekämpfung von Vorurteilen und stellvertretende Vorsitzende des Beirats von EcoAustria - Institut für Wirtschaftsforschung.


Gudrun Biffl



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