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Heinz Zimmermann: Regulierung, Transparenz und Unsicherheit auf den Finanzmärkten

Ausgabe 4/2015 der Wirtschaftspolitischen Blätter
Stand:

Regulierungen im Finanzsektor führen zu einer Verlagerung der Risiken

In kaum einem anderen Bereich der Wirtschaft ist die Erwartungshaltung so groß wie im Finanzsektor, dass durch geeignete aufsichtsrechtliche Regeln die gesamtwirtschaftlichen Risiken kontrolliert und eingeschränkt werden können. Jedoch erweisen sich Routinen, Normen, Standards oder regulatorische Bestimmungen, welche in technischen Belangen zwecktauglich sind, bei Finanzrisiken im ungünstigsten Fall nicht nur als wirkungslos, sondern als kontraproduktiv. Die augenfälligste Evidenz dafür liegt in der Tatsache, dass die fortgesetzten Bemühungen zur Eindämmung der systemischen Risiken – nicht erst seit den Basler Eigenkapitalstandards – stets zu einer Verlagerung und Akzentuierung der Risiken geführt haben. 

Flut bestehender und geplanter Regulierungen

Gerade seit der Finanzkrise, also im letzten Jahrzehnt, wurde im Finanzsektor eine schier unübersichtliche Zahl neuer Regelwerke geschaffen (die europäische Finanzdienstleistungsrichtlinie MiFiD, die Implementierung der Basler Kapitalstandards für Banken, der US Dodd-Frank Act etc.). Diese Entwicklung ist problematisch, da sich regulatorische Interventionen speziell in komplexen Systemen wie dem Finanzsystem kaum prognostizieren lassen. Als Grund für die Einführung neuer Regularien wird – zumindest in einem ersten Schritt - der Nutzen erhöhter Transparenz hervorgehoben. „Transparenz“ prägt wie kein anderes Paradigma die Regulierungsdebatte. Dabei werden neue Gesetze zumeist in Form von neuen Informationspflichten geschaffen: etwa bei der Unternehmensberichterstattung, Corporate Governance, der Börsenregulierung oder dem Austausch von Steuerdaten.  

Die Qualität der Informationen ist entscheidend

Durch die neuen Regelungen wurden aber in vielen Fällen die Geschäfte oder Transaktionen nicht transparenter oder die Volatilität an Börsen nicht geringer. Vor allem im Falle von international agierenden Gesellschaften haben sie mehr zur Verwirrung als zur Klärung beigetragen. Wenn Transparenzanforderungen dazu führen, dass jede Zahl im Quartalsabschluss durch zehn weitere Zahlen kommentiert und jeder Satz im Geschäftsbericht durch weitere zehn Sätze präzisiert werden muss, dann unterliegt man einem Irrtum, zu glauben, dass eine komplexe Sache einfacher wird, wenn man die Zahl der Daten erhöht. Dies stimmt weder in qualitativer noch in quantitativer Hinsicht. Erstens müssen es relevante und richtige Informationen sein, und zweitens müssen sie interpretierbar sein und verstanden werden.

In der Regel vermag eine Informationsflut das Problem der Komplexität des zugrunde liegenden Problems nicht zu lösen, im Gegenteil. Noch nie konnten so viele Leute so schnell und selektiv auf so viele Informationen zugreifen wie heute – und es ist merkwürdig, dass Transparenz gerade in unserer Informationsgesellschaft als Problem empfunden wird. Es scheint fast, dass Intransparenz viel mehr die Folge der Informationsflut darstellt, welche einem undifferenzierbaren Bedürfnis nach Transparenz entspringt. 

Regulierungsflut führt zu erheblicher Rechtsunsicherheit

Die Regulierungsflut im Finanzbereich führt neben unabschätzbaren (und kaum je abgeschätzten) Kosten zu erheblicher Rechtsunsicherheit.  Problematisch ist außerdem der Trend der Rechtssetzung außerhalb der formellen Gesetzgebungsverfahren, also über Richtlinien, Rundschreiben, Wegleitungen und Mitteilungen von Aufsichtsbehörden und Verwaltungsstellen. Diese greifen häufig sehr direkt in die (nicht delegierbaren) Kompetenzen der obersten Geschäftsführung von Finanzinstituten ein.  

Handlungsspielräume sind wichtiger als Transparenz

Darüber hinaus stellt sich die Frage, wie die Fülle der Informationen verarbeitet wird und welchen Nutzen diese stiften. Ohne Handlungsmöglichkeiten ist Transparenz wertlos. So gesehen sind Handlungsspielräume das wichtigere Primat einer freiheitlichen Gesellschaft als undifferenzierte Transparenz- und Informationspflichten. Letztere können die Handlungsspielräume sogar massiv beschränken. Vielfach gerät in Vergessenheit, dass Transparenz lediglich ein Mittel zum Zweck ist.  

Zweifel an der sicherheitsfördernden Rolle von Regulierung

Als Ökonom ist man skeptisch gegenüber der sicherheitsfördernden Rolle der regulatorischen Entwicklung des Finanzsystems. Das prinzipielle Problem besteht im inadäquaten Denkansatz, der der gängigen Modellierung der Finanzrisiken und deren regulatorischen Behandlung zu Grunde liegt. Systemtheoretisch betrachtet reagieren regulierte Institutionen analog zu zustandsabhängigen Automaten, d.h. mit jeder Regulierung verändert sich die Reaktionsweise der regulierten Institutionen und damit das Reaktionsmuster des Systems als ganzes. Die Steuerungsmöglichkeiten solcher Systeme sind bereits bei einem geringen Komplexitätsgrad begrenzt. Berücksichtigt man die Komplexität der ökonomischen Rahmenbedingungen, unter denen das Finanzsystem operiert, sowie die Komplexität des Finanzsystems selbst, sind Zweifel gegenüber dem beobachteten regulatorischen Trend angezeigt. Die Dynamik der Eigenkapitalregulierung der Banken (Basler Standards) veranschaulicht diese Vorbehalte.   

Vertrauen, Rechtssicherheit und Handlungsfreiheit

Vertrauen, Rechtssicherheit und Handlungsfreiheit bilden die Kernelemente einer stabilen und freiheitlichen Wirtschaftsordnung und lassen sich durch noch so viel regulatorischen Scharfsinn nicht regulieren – eher im Gegenteil: In den Worten Churchill’s: „If you have ten thousand regulations you destroy all respect for the law” (Zürcher Rede, 1946).       

Autoreninformation 

Heinz Zimmermann

Heinz Zimmermann

Prof. Dr. Heinz Zimmermann ist seit 2001 Ordinarius für Finanzmarkttheorie am Wirtschaftswissenschaftlichen Zentrum (WWZ) der Universität Basel. Seit 1999 ist er Gastdozent an der Universität Bern. Prof. Zimmermann ist Ehrenmitglied der Schweizerischen Gesellschaft für Finanzmarktforschung und Co-Präsident der European Financial Management Association.   


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