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Alexander C. Lembcke und Karen Maguire: Arbeitsproduktivität: Eine Herausforderung für alle RegionenHighlights des OECD Regional Outlook 2016:  Productive Regions for Inclusive Societies

Ausgabe 1/2017 der Wirtschaftspolitischen Blätter

Die Analyse der Produktivitätsentwicklung auf regionaler Ebene identifiziert zwei zentrale Herausforderungen: die allgemeine Verlangsamung des Produktivitätswachstums und die wachsende Kluft zwischen Regionen. Dabei übertrifft nicht nur das Produktivitätsniveau in den führenden Regionen das im Rest des Landes, die Divergenz betrifft auch das Wachstum. Österreich und Deutschland widersetzen sich dem Trend auseinanderdriftender regionaler Produktivität, jedoch zulasten eines niedrigen Gesamtproduktivitätswachstums. Darum gilt es spezifische Maßnahmen umzusetzen, die sowohl das Wachstum in den führenden Regionen fördern, als auch den Aufholprozess in jenen Regionen stimulieren, die bisher zurückblieben sind.

Die Entwicklung der Arbeitsproduktivität als duale Herausforderung

Während die Produktivität in den OECD-Ländern in den späten 1990er Jahren um rund 2 % pro Jahr stieg, fiel das Wachstum vor und während der Finanz- und Wirtschaftskrise kontinuierlich und betrug seit 2010 nur noch knapp 0,5 %. Dabei sind Produktivitätsfortschritte essentiell, um einer alternden Bevölkerung zu begegnen und die materielle und nicht-materielle Lebensqualität zu gewährleisten.

Die Gründe für das anhaltend geringe Produktivitätswachstum sind unklar. Eine Kernthese lautet, dass sich die Diffusion von Knowhow und Wissen von den produktivsten zu den weniger produktiven Firmen verlangsamt hat. Das Produktivitätswachstum der produktivsten Unternehmen war vor der Krise hoch und setzte sich auch während und seit der Krise auf hohem Niveau fort. Weniger produktive Unternehmen fielen hingegen mehr und mehr zurück und konnten die Fortschritte und Innovationen der hochproduktiven Firmen nicht replizieren. Möglichen Erklärungen dafür sind, dass neue und insbesondere Internet-basierte Technologien „Winner‑takes‑all-Märkte“ fördern, sowie dass die Replikation und Adaption bestimmter Innovationen schwieriger geworden ist. Neue Produkte kombinieren oft eine Vielzahl von Prozessen, d.h. Firmen brauchen nicht nur die Technik zur Herstellung, sondern müssen diese auch in Marketing, organisatorische Prozesse, usw. einbinden.

Der Aufholprozess der Regionen stagniert

Eine regionale Perspektive kann Hinweise zur Lösung des Wachstumsrätsels beitragen. Der Stand der ökonomischen Entwicklung, vorhandene Rohstoffe, die Randlage einer Region, die Entfernung zur nächsten Großstadt etc. tragen zu Unterschieden im Wachstumspotenzial zwischen Regionen bei. Man kann daher nicht erwarten, dass sich die Produktivitätskluft zwischen den Regionen eines Landes im Laufe der Zeit vollkommen schließt. Eine große Kluft signalisiert aber auch Aufholpotenzial: eine rückständige Region kann Innovationen und Entwicklungen übernehmen und somit Produktivität und Wachstum steigern, ohne notwendigerweise mehr Arbeitskräfte oder einen höheren Kapitalstock aufzuwenden.

In den letzten 20 Jahren konnten OECD‑Regionen mit relativ niedrigem Produktionsniveau die Lücke zu den produktivsten Regionen innerhalb eines Landes allerdings nicht verringern. Von 1995 bis 2013 hat sich die Einkommensdisparität zwischen den OECD‑Ländern verringert, zwischen den Regionen ist sie allerdings leicht angestiegen. In den produktivsten Regionen wuchs die Arbeitsproduktivität zwischen 1995 und 2013 um 1,6 % pro Jahr - in den verbleibenden Regionen, die 75 % der Arbeitnehmer auf sich verteilen, nur um 1,3 % pro Jahr. Diese Differenz mag nicht groß erscheinen, aber über die Jahre kumuliert sie sich zu einer erheblichen Lücke. Inflationsbereinigt produzierten die produktivsten Regionen 1995 je Arbeitnehmer 14.500 US Dollar mehr als die 75 % der übrigen Regionen, 2013 betrug diese Differenz bereits 24.000 US Dollar. Diese wachsende Ungleichheit zwischen den Regionen spiegelt sich auch in zunehmender Einkommensungleichheit zwischen Haushalten wider, die in einigen Ländern auf dem höchsten Niveau seit Jahrzenten liegt.

Österreich und Deutschland sind anders

Die wachsende Lücke zwischen den produktivsten und weniger produktiven Regionen eines Landes wirft die Sorge der Entwicklung einer „Zweiklassenwirtschaft“ auf, mit anhaltend starker Dynamik an der Spitze und dem Rest des Landes, der nicht Schritt halten kann. Umgekehrt war in einigen Ländern das Aufholen der weniger produktiven Regionen ausschlaggebend für das nationale Produktivitäts-wachstum. So wuchs in Deutschland und Österreich die Produktivität in den produktivsten Regionen kaum, während der Aufschwung anderer Regionen das nationale Produktivitätswachstum förderte und gleichzeitig Disparitäten verringerte. Sowohl in Österreich, als auch in Deutschland, gehören die Regionen mit der zuvor niedrigsten Arbeitsproduktivität (Burgenland in Österreich, die fünf ostdeutschen Bundesländer), ebenso wie Regionen, die fast schon zu den produktivsten Regionen aufgeschlossen haben (Salzburg in Österreich, Bayern in Deutschland), zu den aufholenden Regionen.

Mehr als 75 % des BIP-Wachstums in Österreich und mehr als 80 % in Deutschland wurde von (Bundes)Ländern beigetragen, die die Produktivitätslücke zu Wien bzw. Hamburg und Hessen verringert haben. Gleichzeitig zeigen sich auch große Unterschiede zwischen den einzelnen (Bundes)Ländern hinsichtlich ihres Wachstumsbeitrags. Nahezu 20 % des österreichischen Wirtschaftswachstums wurde in Wien erzeugt. Dieser Beitrag ist zwar hoch, liegt aber hinter dem Potenzial der Region zurück, in der nahezu 23 % der Arbeitnehmer Österreichs arbeiten. Bayern und Baden-Württemberg stellen den Gegensatz dar, dort arbeiten „nur“ 31 % der in Deutschland Beschäftigten, die aber 44 % zum BIP-Wachstum beitragen.

Trotz Fortschritts schließen sich größten Lücken nur langsam

Trotz des relativ starken Produktivitätswachstums in den fünf ostdeutschen Bundesländern tragen Brandenburg, Mecklenburg‑Vorpommern, Sachsen, Sachsen‑Anhalt und Thüringen nur etwa 10 % zum Wachstum des deutschen Bruttoinlandsprodukts bei. Wenn sich die aktuellen Wachstumstrends fortsetzen, würde es bis 2050, bis die fünf Bundesländer mit Hamburg gleichgezogen haben, trotz eines rückläufigen Produktivitätstrends in Hamburg. Gleiches gilt für das Burgenland in Österreich, wo die Produktivität zwischen 2000 und 2013 jährlich um 0,8 Prozentpunkte mehr als in Wien wuchs. Dennoch würde es bei gleichen Wachstumsraten bis 2051 dauern, bis das Burgenland das Produktivitätsniveau der österreichischen Hauptstadt erreicht.

Regionalspezifische Politiken sind notwendig

In 75 % der produktivsten Regionen lebt die Mehrheit der Bevölkerung in Städten, zumeist in Großstädten. In diesen Großstädten ist der Anteil der Universitätsabsolventen meist höher als in kleineren Städten oder ländlichen Gebieten. Zudem existiert ein zusätzlicher Produktivitätsbonus von Städten: die Ansammlung von Unternehmen und damit eine größere lokale Nachfrage machen es einfacher, sich zu spezialisieren. Zudem erleichtert es die Vielzahl an verschiedenen Arbeitnehmern und Arbeitgebern, den idealen Job/Mitarbeiter zu finden. Schließlich fördern und vereinfachen kurze Wege die informelle Interaktion. Diese positive Externalitäten kreieren immaterielles „Wissenskapital“ und tragen zu einer effektiveren Verbreitung von Ideen und Technologien bei.

Stadtentwicklungspolitiken müssen den Blickwinkel weiter fassen und die wirtschaftliche Rolle der Städte, ihre lokalen und überregionalen Verbindungen im Zusammenhang betrachten und damit die Fähigkeit von Städten, Innovationen zu generieren, über ihre Grenzen nutzbar machen. Politiken, die die Verbindung zwischen Städten als „Städtesystem“ berücksichtigen und die die Verbindungen zwischen städtischen und umliegenden Gebieten fördern. Landesweite Reformen müssen, um ihr volles Potenzial zu entfalten, von komplementären politischen Entscheidungen und Maßnahmen vor Ort begleitet werden, da überregionale Reformen teils sehr unterschiedliche Auswirkungen haben können. Als vorteilhaft sollten sich daher Politiken erweisen, die regionale Entwicklung, Produktivität und Wachstum in allen Regionen durch strategische Investitionen fördern und nicht lediglich auf Subventionen für strukturschwache Regionen bauen.

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Autoreninformation

Alexander Lembcke

Alexander Lembcke

Alexander C. Lembcke ist Volkswirt in der OECD Regional Development Policy Division und beschäftigt sich mit Fragestellungen der sozioökonomischen Entwicklung von Städten und Regionen. Unter anderem ist er Ko-Autor des OECD Regional Outlook 2016 sowie der Studie The Metropolitan Century: Understanding Urbanisation and its Consquences


Karen Maguire

Karen Maguire

Karen Maguire ist Counsellor in der OECD Regional Development Policy Division, sowie Bereichsleiterin für Regionale Entwicklung und Innovation. Ihre Arbeit konzentriert sich auf alle Aspekte von Regionalpolitik, mit einem besonderen Fokus auf innovative Systeme und Innovationscluster. Sie ist die Hauptautorin mehrerer OECD-Publikationen, unter anderem des OECD Regional Outlook 2016.