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Eva Hauth und Susanne Maidorn: Operative Stärken und Schwächen der EU-weiten Fiskalregeln 

Ausgabe 2/2017 der Wirtschaftspolitischen Blätter

Die haushaltspolitische Überwachung wurde auf EU-Ebene sowohl vertieft als auch flexibilisiert: Das aktuelle EU-Fiskalregelwerk lässt deutlich weniger Spielraum für die Budgetpolitik in den Mitgliedstaaten zu als zu Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und die EU-weiten Fiskalregeln werden zusätzlich durch nationale Fiskalinstitutionen überwacht. Gleichzeitig wurden Bestimmungen eingeführt, die nationale ökonomische Gegebenheiten und Sonderentwicklungen besser berücksichtigen sollen. Diese Adaptierungen beenden die Diskussion über die EU-Fiskalregeln aber nicht. Der vorliegende Beitrag präsentiert Stärken und Schwächen des aktuellen Regelwerks aus operativer Sicht und greift dabei Kritikpunkte und Reformvorschläge auf.

Komplexe Regeln erlauben Flexibilität

Die Finanz- und Wirtschaftskrise, die Staatsschuldenkrisen hervorrief, unterstrich die Notwendigkeit einer abgestimmten Finanz- und Wirtschaftspolitik in der WWU. Gleichzeitig intensivierte sich der Diskurs zwischen Stabilitätsorientierung mit wirtschaftspolitischen Regeln und Sanktionen einerseits und dem aktiven wirtschaftspolitischen Einsatz staatlicher Mittel andererseits. Auch wenn weitgehend Konsens darüber besteht, dass eine hohe Staatsverschuldung den Handlungsspielraum der Fiskalpolitik sowie das Wachstumspotenzial eines Landes schwächt, so unterscheiden sich die Standpunkte hinsichtlich Zeitpunkt, Umfang und Art von Konsolidierungsmaßnahmen.

Die EU-weiten Fiskalregeln werden teilweise als zu komplex und restriktiv angesehen. Jedoch stellt sich die Frage, ob einfache Fiskalregeln in einer heterogenen Staatengemeinschaft nicht zu kurz greifen. Auch wenn das aktuelle Fiskalregelwerk der EU ein kompliziertes Konstrukt darstellt, kann es durch analytische Kenngrößen und Zusatzbestimmungen auf unterschiedliche Herausforderungen besser eingehen.

Kernelemente des aktuellen Fiskalregelwerks in der EU

Seit 2013 bilden der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) mit den Ergänzungen des „Sixpack“ sowie des „Twopack“ die Basis der regelgebundenen Fiskalpolitik in der EU. Das Ziel einer nachhaltig tragfähigen Fiskalpolitik soll mit Hilfe von numerischen Fiskalregeln mit gesamtstaatlichen Obergrenzen für das Budgetdefizit, die Entwicklung und Höhe des strukturellen Budgetdefizits, die Entwicklung der realen Ausgaben und die Entwicklung und den Stand der Staatsverschuldung erreicht werden.

Zusätzlich gibt es Toleranzgrenzen und Flexibilisierungsmechanismen, wie z. B. Konsolidierungsvorgaben in Abhängigkeit von Konjunkturlage und Nachhaltigkeitsrisiken, Ausnahmetatbestände hinsichtlich krisenhafter Ereignisse und temporäre Abweichungen bei wachstumsfördernden bzw. strategischen Investitionen oder Strukturreformen.

Struktureller Budgetsaldo soll antizyklische Budgetpolitik ermöglichen

Eine zentrale Kennzahl im EU-Fiskalregelwerk ist der strukturelle Budgetsaldo. Für die Berechnung der zyklisch bereinigten Indikatoren sind der Potenzialoutput (PO) und die Outputlücke erforderlich. Beide Variablen sind analytische Kenngrößen, die methodische Fragen zur Berechnung aufwerfen. Zudem erschweren laufende und rückwirkende Revisionen die Ausrichtung nach diesen Kenngrößen. Auch wenn diese Schwierigkeiten durch Toleranzgrenzen, „Freezing“ und Bewertungsspielräume adressiert werden, gilt der strukturelle Budgetsaldo als problematisch.

Für den strukturellen Budgetsaldo spricht aber, dass dessen Veränderung von der Budgetpolitik direkt bestimmt wird, z.B. durch Strukturreformen oder andere budgetäre Maßnahmen, während der Maastricht-Budgetsaldo durch konjunkturelle Rahmenbedingungen mit variierenden budgetären Implikationen zusätzlich beeinflusst wird. Ferner erfordert eine makroökonomische Ausrichtung der Budgetpolitik die Bestimmung der Lage im Konjunkturzyklus.

Fiskalräte in den einzelnen Ländern überwachen die Einhaltung der Fiskalregeln

2013 wurden weitere Steuerungsmechanismen im Bereich der Haushaltspolitik eingeführt: Darunter fallen die Verankerung der EU-Regeln in nationales Recht und die Einrichtung von unabhängigen Institutionen zur Überwachung der Fiskalregeln auf nationaler Ebene. In Österreich wurden die numerischen EU-Fiskalregeln durch den Österreichischen Stabilitätspakt 2012 rechtlich verankert und der Fiskalrat eingerichtet. Im Mittelpunkt seiner Aktivitäten steht die Evaluierung der kurz- bis mittelfristigen Budgetentwicklung in Österreich vor dem Hintergrund der Fiskalregeln und der ökonomischen Rahmenbedingungen.

Sanktionsverfahren bei Nichteinhaltung der Regeln

Im korrektiven Arm des SWP wird ein Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits dann ausgelöst, wenn  die (nominelle) Defizitquote nachhaltig über 3 % des BIP liegt und/oder wenn die Verschuldungsquote mit mehr als 60 % des BIP nicht den Rückführungskriterien entspricht. Für Euro-Länder, die die Kriterien des korrektiven Arms nachhaltig verfehlen, ist die Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage von 0,2 % des BIP des Vorjahres vorgesehen, die in eine Geldbuße von bis zu 0,5 % des BIP umgewandelt werden kann.

Der vorgelagerte präventive Arm des SWP umfasst Regeln zur Erreichung eines mittelfristig nahezu ausgeglichenen Haushalts, der übermäßige Defizite von vornherein vermeidet. Die Nichteinhaltung dieser Regeln löst ebenfalls ein Verfahren aus: Bei einer „erheblichen Abweichung“ vom vorgegebenen Budgetpfad werden Frühwarnmechanismen in Gang gesetzt. Erfolgen keine geeigneten Maßnahmen, so hat der Mitgliedstaat eine verzinsliche Einlage in Höhe von 0,2 % des BIP bei der Europäischen Kommission (EK) zu hinterlegen.

Einschätzungen zu den Stärken und Schwächen des EU-Fiskalregelwerks

Die EU-Fiskalregeln knüpfen an mehreren fiskalischen Größen an und verfügen über Flexibilisierungsmechanismen für wachstumsfördernde Investitionen und Strukturreformen. Darüber hinaus ist ein mehrstufiger Prozess zur Evaluierung der Regeleinhaltung vorgesehen, der die EK und den Europäischen Rat involviert. Die Verhängung von Sanktionen unterliegt einem weiteren Prozess. Vor diesem Hintergrund ist das EU-Fiskalregelwerk als komplex einzustufen.

Der Europäische Rechnungshof sieht Verbesserungspotenzial insbesondere im Bereich der Nachvollziehbarkeit und Transparenz von EK-Bewertungen zur Einhaltung der Fiskalregeln. Zudem erscheint es kritisch, dass ausschließlich die EK-Prognosen als Entscheidungsgrundlage zur Regeleinhaltung relevant sind.

Internationale Organisationen konzentrieren sich auf Vorschläge zur Vereinfachung der aktuellen EU-Fiskalregeln, insbesondere durch Ausgabenregeln, die den Ausgabendruck von verschiedenen Interessensgruppen begrenzen. Allerdings reichen Ausgabenregeln nicht, um die Verschuldungsneigung signifikant zu verringern, da sie besonders in föderalen Staaten wie Österreich leichter als Budgetregeln umgangen werden können. Auch die Glättung von Konjunkturschwankungen wird durch Budgetsaldenregeln besser erreicht als durch Ausgabenregeln.

Durch die in den letzten Jahren in Europa vorherrschende Wachstumsschwäche mehrten sich die Forderungen nach wachstumsfördernden Maßnahmen. Eine generelle Ausnahme für öffentliche Investitionen kennt das EU-Fiskalregelwerk nicht, allerdings erleichtert die Flexibilisierungsmaßnahmen wachstumsfördernde Impulse. Befürworter argumentieren, dass wichtige Investitionen wegen den Einschränkungen nicht erfolgen, was das Wachstumspotenzial schwächt. Als Gegenargumente werden vor allem politökonomische Überlegungen angeführt, sowie unerwünschte Anreizmechanismen und Abgrenzungsfragen.

Besonders kritisch werden vielfach – neben der PO-Schätzung und strukturellen Budgetsaldo – die Sanktionsverfahren gesehen. Ein Vorschlag bezieht sich auf ein gemeinsames Verfahren für den präventiven und korrektiven Arm mit einem zweistufigen Prozess, der zwischen mehr oder weniger schädlichen Fehlentwicklungen differenziert. Auch schärfere Sanktionen werden angedacht. Seit Einführung der Fiskalregeln wurde das Korrekturverfahren nur einmal im korrektiven Arm intensiviert, Sanktionen wurden bisher nicht verhängt. 

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Autoreninformation

Mag. Eva Hauth leitet das Büro des Fiskalrates, das bei der Oesterreichischen Nationalbank angesiedelt ist. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind budgetäre und ökonomische Aspekte des öffentlichen Sektors in Österreich (Budget- und Verschuldungsentwicklung, öffentliches Haushaltswesen, Debt-Management). Der Fiskalrat ist ein unabhängiges Gremium zur Evaluierung der nationalen Budgetentwicklung und zur Beratung des Bundesministers für Finanzen.

Mag. Eva Hauth
Frau Dr. Susanne Maidorn ist Mitarbeiterin im Büro des Fiskalrats. Ihre Forschungsschwerpunkte sind strukturelle Fiskalindikatoren (Outputlücke, struktureller Saldo) und Mikrosimulation zur Gesetzesfolgenabschätzung.
Dr. Susanne Maidorn