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Linus Mattauch, Matthias Roesti, Moritz Schwarz, Jan Siegmeier: Wirtschaftswachstum und Klimawandel - Chancen und Herausforderungen auf dem Weg zurklimafreundlichen Gesellschaft

Ausgabe 3/2017 der Wirtschaftspolitischen Blätter

Umfassende CO2-Preise sowie Maßnahmen zur effizienten Dekarbonisierung sind Notwendigkeiten für ambitionierten Klimaschutz. Am Beispiel des Verkehrssektors und der Landwirtschaft Österreichs wird aufgezeigt, wie eine gut gestaltete Klimapolitik auch Chancen für Wirtschaft und Gesellschaft eröffnen kann.

Internationale und österreichische Klimapolitik

Seit dem Klimaabkommen von Paris haben viele Staaten ihre Klimaschutzbemühungen noch einmal verstärkt. Mit einer Beschränkung der Erderwärmung auf höchstens 2°C über das vorindustrielle Niveau bis 2100 könnten die Risiken auf ein tragbares Maß reduziert werden. Die bisherigen Zusicherungen werden aber nicht ausreichen, um die Erderwärmung derart zu beschränken.

In Österreich überschreitet die mittlere Erwärmung relativ zu 1950-80 bereits 1°C. Die geschätzten Schäden an der österreichischen Wirtschaft durch Extremwetterbedingungen belaufen sich schon heute auf etwa €1 Mrd. jährlich. Bei einem Klimaszenario mit 2,8°C mittlerer Erwärmung bis 2100 könnten die Schäden bis 2050 auf €3,8-€8,8 Mrd. pro Jahr ansteigen.  

Der Treibhausgasausstoß in Österreich liegt nach wie vor über den Werten von 1990. Oft werden die Kosten einer weitgehenden Dekarbonisierung der Wirtschaft relativ zu den potentiellen Schäden überschätzt bzw. die negativen Folgen unterschätzt. Für viele Wirtschaftszweige kann Klimaschutz, sofern klimapolitische Rahmenbedingungen erfüllt sind, große Profitchancen eröffnen. 

Klimaschutz und Wirtschaftswachstum

Wenn es gelingt, in der Energie- und Wärmeproduktion, Land- und Forstwirtschaft, bestimmten Industriezweigen und Transport eine starke Emissionsreduktion zu erreichen, können die Wachstumspotenziale in anderen Bereichen auch unter Einhaltung des Zwei-Grad-Ziels ausgeschöpft werden. Dabei sind eine verbesserte Energieeffizienz und ein starker Ausbau von erneuerbaren Energien zentral.

Auch Anpassungen der Konsummuster sind jedoch zur Dekarbonisierung wichtig: Beispiele sind der Fleischkonsum in den Industrieländern, Elektrofahrzeuge und der Flugverkehr, für den es die nächsten Jahrzehnte wahrscheinlich noch keine marktreifen emissionsneutralen Alternativen geben wird.

Eine erfolgreiche Strategie zur Dekarbonisierung vermeidet jedenfalls einen technologischen „lock-in“ durch Investitionen in Technologien oder Infrastruktur, die nicht mit den langfristigen Klimazielen vereinbar sind.

Einheitliche CO2-Preise als verlässliche Rahmenbedingungen für die Wirtschaft

Die Eindämmung des Klimawandels ist am kosteneffizientesten mit einer CO2-Steuer oder durch ein Emissionshandelssystem umzusetzen. Energiestandards oder eine direkte Regulierung sind weniger effizient, da sich im Marktpreis mehr Informationen zur kostengünstigen Reduktion von Treibhausgasemissionen widerspiegeln. Ein globaler CO2-Preis würde für alle ökonomischen Akteure gleiche Voraussetzungen in internationalen Märkten schaffen Er würde zudem die Trittbrettfahrerproblematik vermeiden, also den Anreiz für jeden Staat, von den Klimabemühungen anderer zu profitieren und selbst nur beschränkte Anstrengungen zu unternehmen. Zudem besteht bei unilateralen Maßnahmen das Risiko, dass die Verursacher ihre Emissionen lediglich in weniger stark regulierte Staaten verlagern.

Auch das EU-Emissionshandelssystem (EU ETS) soll einen Großteil dieser Schwierigkeiten vermeiden. Davon abgedeckt sind die meisten energieintensiven Sektoren im EU-Binnenmarkt. Der Handel mit CO2-Zertifikaten erlaubt großen Industriebetrieben eine Abwägung zwischen Emissionsreduktionen oder dem Zukauf weiterer Zertifikate.

In den letzten Jahren kam es jedoch zu einem Preisverfall der Zertifikate im EU ETS. Der tiefe Preis spiegelt nicht nur ein Überangebot an Zertifikaten wider, sondern auch die Zweifel der Investoren am politischen Willen der EU, die Klimaziele hartnäckig umzusetzen. Um diese Erwartungen zu korrigieren und den Unternehmen mehr Planungssicherheit zu gewährleisten, wäre die Ergänzung des Emissionshandelssystems durch einen Mindestpreis denkbar. Die Europäische Union tendiert derzeit jedoch eher zu mengenbasierten Reformen. Langfristig ist eine Ausweitung des EU ETS auf weitere Sektoren die sinnvollste Alternative um einheitliche Preise durchzusetzen, unter Berücksichtigung von sektorspezifischen Besonderheiten.

Für Unternehmen sind die Stabilität des CO2-Preises und eine tragbare Gesamtbelastung zentral. Preissicherheit ist zwar in einem reinen Emissionshandelssystem nur bedingt gegeben, kann aber durch langfristig klare Quoten, Mindest- und Höchstpreise sowie der Möglichkeit, Zertifikate über eine längere Zeit zu halten, abgefedert werden. Zur Begrenzung der Gesamtbelastung ist eine Kompensation von besonders betroffenen Unternehmen möglich.

Klimapolitik geht über CO-Preise hinaus: Chancen für die Wirtschaft  

Pro Kopf stoßen ÖsterreicherInnen in etwa 5,6t CO2-Äquivalent aus, was im Vergleich von 2015 zu 1990 einen leichten Anstieg der Gesamtemissionen bedeutet (Deutschland oder Großbritannien erreichten deutliche Reduktionen). In Österreich wird Elektrizität traditionell relativ sauber produziert und insgesamt auch weniger CO2 pro Einheit Wirtschaftsleistung ausgestoßen, jedoch lagen Fortschritte im Bereich der Energieeffizienz in den letzten Jahrzehnten deutlich unter dem europäischen Schnitt.

CO2-Preise stellen zwar das zentrale Regulierungsinstrument zur Emissionsreduktion dar, doch müssen diese Regulierungen von Technologie- und Infrastrukturpolitik flankiert werden, wenn erfolgreiche und kosteneffiziente Lösungen gefunden werden sollen. Daher müssen zusätzliche Ziele und Instrumente auf nationaler Ebene geschaffen werden. Denn die Umstellung auf eine klimaschonende Wirtschaftsweise bringt viele Vorteile für die Gesellschaft mit sich, die über den Klimaschutz hinausgehen.

Für österreichische Unternehmen wird es auf dem Weg zu Null-Netto-Emissionen neben den Herausforderungen auch zahlreiche Chancen geben, neue Märkte zu erschließen und Arbeitsplätze zu sichern. Dies ist der Fall im Verkehrssektor, der in Österreich trotz bisheriger Anstrengungen immer noch starkes Wachstum der Emissionen verzeichnet und in der Landwirtschaft, die für eine Vielzahl an Emissionen von besonders starken Klimagasen verantwortlich ist. 

Transportsektor

Um die österreichischen Ziele zu erfüllen, müssen Verkehrsemissionen relativ zu 1990 bis 2050 um 60% reduziert werden; bis 2014 sind sie aber um ca. 58% gestiegen. Seit 2003 sind die jährlich gefahrenen Kilometer pro PKW zwar um 1.040km auf 13.100km gesunken, jedoch stieg sowohl die Anzahl, als auch die Größe von Fahrzeugen, was insgesamt zum Wachstum der Emissionen beiträgt.

Zur Emissionsreduktion im Straßenverkehr gehören etwa Maßnahmen zur Verkehrsverlagerung auf emissionsarme Transportmittel, eine Verbesserung des öffentlichen Verkehrssystems, der Ausbau von Rad- und Fußwegen sowie eine stärkere Bepreisung des Straßenverkehrs. Darüber hinaus sind Maßnahmen für den verbleibenden Autoverkehr nötig, die mittelfristig zu einem weitgehenden Verzicht auf fossile Treibstoffe führen.

Ein CO2-armer landbasierter Personen- und Güterverkehr bietet somit für die zahlreichen innovationsstarken Zulieferer der Automobilbranche in Österreich Erfolgschancen. Zudem hat eine geglückte Mobilitätswende den Vorteil einer verringerten lokalen Luftverschmutzung.

Die Förderung der Elektrifizierung oder die Regulierung von Abgaswerten orientieren sich bisher wenig an ökonomischen Prinzipien und konnten kaum Dynamik hin zu CO2-armem Verkehr erzeugen. Ökonomisch sinnvoller, jedoch politisch umso umstrittener, wäre die direktere Besteuerung von CO2

Landwirtschaft

Die Landwirtschaft verursacht ca. ein Viertel der weltweiten Treibhausgasemissionen, darunter große Mengen des sehr starken, wenn auch kurzlebigen Treibhausgases Methan. Die derzeitige Regulierung umfasst hauptsächlich Maßnahmen, die Bodenschäden oder exzessive Nutzung von Düngern und Pflanzenschutzmitteln verhindern sollen, während Emissionsziele bis 2020 nur CO2-Reduktionen um 1,25% vorsehen.

Während die heimische Wald- und Forstindustrie noch bis vor kurzem aufgrund intensiver Abholzung als CO2-Quelle galt, konnten regulatorische und private Initiativen den österreichischen Wald zu einer Senke für CO2 verwandeln. Der Ruf der österreichischen Landwirtschaft, frei von Gentechnik und ökologisch nachhaltig zu sein, steigert die Nachfrage nach Agrarprodukten. Seit dem EU-Beitritt 1995 hat sich der Agrar-Außenhandel fast versechsfacht und überstieg 2016 erstmals die €10 Mrd.-Marke. So ist speziell in der Landwirtschaft deutlich ersichtlich, dass sich in Österreich mittels gut gestalteter Klimapolitik Chancen ergeben werden, deren Nutzung allerdings auch rechtzeitige Anpassungsmaßnahmen erfordern.

Zusammenfassung

Die Dekarbonisierung der Wirtschaft bis 2050 ist notwendig und die globale Klimapolitik gewinnt an Schwung. Wirtschaftswachstum mit Klimaschutz zu vereinen ist möglich, aber anspruchsvoll, und erfordert weitere Maßnahmen in spezifischen österreichischen Wirtschaftssektoren. Oberstes Ziel sollte dabei ein möglichst einheitlicher CO2-Preis in allen emissionsintensiven Sektoren sein – dieser muss aber von weiteren Maßnahmen flankiert werden, wie etwa Investitionen in Transportsysteme und Netzinfrastruktur. Gut gemachte Klimapolitik hat signifikante positive Nebeneffekte etwa auf die lokale Umweltqualität. Sie eröffnet der österreichischen Wirtschaft Chancen, neue Märkte für traditionell nachhaltige und innovative CO2-sparende Produkte zu erschließen.

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Autoreninformation

Dr. Linus Mattauch ist Dozent für Umweltökonomik am Environmental Change Institute und am Institute for New Economic Thinking der Universität Oxford. Er erforscht wie klimapolitische Instrumente im Kontext von Staatsfinanzierung, Wirtschaftswachstum und Wohlfahrt bewertet werden müssen.

Linus Mattauch

Matthias Roesti befindet sich in der Graduiertenausbildung in Volkswirtschaftslehre und ist Forschungsassistent am Institute for New Economic Thinking an der Universität Oxford. Zuvor war er im Eidgenössischen Finanzdepartement tätig.

Matthias Roesti

Moritz Schwarz arbeitet als Forschungsassistent beim Projekt „Climate Econometrics“ im Department of Economics an der Universität Oxford an Schätzungen zukünftiger Klimaschäden. Zuvor studierte er an der London School of Economics und dem Environmental Change Institute der Universität Oxford.

Moritz Schwarz

Dr. Jan Siegmeier ist Fellow am Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) in Berlin. Er erforscht die Wechselwirkungen von finanz- und klimapolitischen Instrumenten, insbesondere im Bereich Landnutzung, Infrastruktur und Verkehr.

Jan Siegmeier