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Stephan Klingebiel: Entwicklungspolitik in turbulenten Zeiten - Neuorientierung im Kontext von Krisen und strukturellem Wandel

Ausgabe 3/2017 der Wirtschaftspolitischen Blätter

Einleitung

Die Klimaschutzvereinbarungen von Paris sowie die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung zeigen, dass es Regierungsvertretern zwar gelungen ist, globale Lösungsansätze zu beschließen, andererseits kündigte der neue US-Präsident wichtige Grundlagen globaler Anstrengungen auf und auch europäische Gestaltungsmöglichkeiten wurden durch den Brexit geschwächt. Funktionierende Multi-Akteurs-Partnerschaften haben dennoch einen hohen Stellenwert, weil sie notwendige Voraussetzungen für positive Veränderungen sind. Besonders wichtig ist es, Außen-, Verteidigungs- und Handelspolitik im Hinblick auf globale Entwicklung kohärenter aufzustellen. Entwicklungspolitische Akteure sind somit gefordert, Leitlinien für ein durchdachtes Handeln in der Zukunft zu benennen, da internationale Kooperationen für den vorausschauenden Umgang mit Krisen und anderen Herausforderungen von zentraler Bedeutung sind.

Entwicklungszusammenarbeit als Interessenpolitik

 Die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) prägte lange Zeit einen großen Teil der Kooperationsbeziehungen zwischen OECD-Ländern und Entwicklungsländern. Arme Länder werden bei der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung unterstützt - was allerdings ebenso Zielen auf der Geberseite dienlich sein sollte.

 Im Kalten Krieg war die EZ ein Instrument, um außenpolitische Allianzen zu fördern und die wirtschaftlichen Interessen der Geber zu forcieren. Liefergebundene EZ wird bis heute genutzt, obwohl die Nachteile gegenüber ungebundener EZ hinreichend dokumentiert sind. Erst nach dem Kalten Krieg stellten Geberländer verstärkt Themen der "guten Regierungsführung" in den Vordergrund.

 Die im Jahr 2000 verabschiedeten Millenniumsentwicklungsziele fokussieren auf armutsbezogene bzw. soziale Ziele in armen Ländern. Zur Erreichung dieser wird auf eine globale Partnerschaft gesetzt, die auch Aspekte des Marktzugangs und der Schuldentragfähigkeit von Entwicklungsländern umfasst.

 Seit 9/11 rückten Aspekte von Sicherheit und Frieden in den Vordergrund. Die erste Präsidentendirektive zur entwicklungspolitischen Strategie der USA (September 2010) ist wesentlich daran ausgerichtet, EZ zur Unterstützung der nationalen Sicherheitsstrategie einzusetzen. So liegt die Ausgabenpriorität bei Krisenländern wie Afghanistan und Pakistan, auch EZ-Förderansätze zugunsten regionaler Akteure mit einer sicherheitspolitischen Relevanz wurden geschaffen.

Agenda für eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit

Kontroversen zum Nutzen von EZ führten dazu, dass sich Geber und Partnerländer auf Maßnahmen zu einer verbesserten Wirksamkeit verständigt haben. Mit der Paris-Erklärung von 2005 wurden Prinzipien mit Indikatoren verknüpft, sodass die Partnerländer die Fortschritte besser überprüfen können. In den vergangenen Jahren konzentrieren sich die Geber allerdings zunehmend auf eigene EZ-Vorhaben, deren Ergebnisse sie dokumentieren können; dieses Vorgehen ist oft mit Prinzipien effektiver EZ (etwa Untertsützung nationaler Ansätze der Partner) kaum zu vereinbaren. Der Druck auf Geber, EZ-Reformen umzusetzen, hat aus einem weiteren Grund abgenommen: Dynamische Schwellenländer, die zunehmend Unterstützung für ärmere Länder bereitstellen zeigen sich wenig geneigt, Absprachen über gemeinsame EZ-Normen und -Standards mit OECD-Ländern vorzunehmen. Um eine gemeinsame Plattform zu schaffen, die für alle attraktiv ist, wurde 2012 die "Globale Partnerschaft für effektive Entwicklungszusammenarbeit" zwar eingeführt; die Partnerschaft wird allerdings von den großen Schwellenländern nicht akzeptiert. Auch ging der frühere Druck, Reformen zugunsten einer wirksameren EZ umzusetzen,  in großen Teilen verloren.

Strukturelle Veränderungen in der Entwicklungszusammenarbeit

Weitreichende Strukturveränderungen in den vergangenen Jahren haben auf die globale EZ erheblichen Einfluss genommen. Vier Aspekte für Veränderungen sind:

  1. Große Volkswirtschaften wie China, Brasilien, Indien und die Türkei konnten ihre globale Rolle rasch ausbauen und vielfach Armut im eigenen Land deutlich verringern. Verschiedene kleinere und mittlere Ökonomien wie Ruanda, Ghana und Bangladesch haben sich ebenfalls dynamisch entwickelt.   
  2. Im Durchschnitt sind Entwicklungsländer weniger von EZ-Mitteln abhängig, die ärmsten Entwicklungsländer beziehen jedoch noch immer 70 % aller externen Finanzierungszuflüsse aus EZ. Durch den wirtschaftlichen Fortschritt wird die Zahl der Länder, die überhaupt EZ-Leistungen erhalten können, bis 2030 auf um weitere 28 sinken.
  3. In verschiedenen Bereichen wächst der Bedarf an funktionsfähigen internationalen Kooperationen, z.B. beim Klimawandel oder dem Ebola-Ausbruch 2014.
  4. Die Akteursbreite in Entwicklungsländern (z.B. durch private Stiftungen) nimmt deutlich zu. Diese Akteure gestalten globale Rahmenbedingungen für nachhaltige Entwicklung und kooperieren zunehmend mit Partnerländern in Entwicklungsregionen.

Beyond Aid – welche Zukunft hat die Entwicklungszusammenarbeit?

Der Terminus Beyond Aid führt die verschiedenen konzeptionellen Diskussionen der vergangenen Jahre zur künftigen Relevanz, Gestaltung und Bedeutung der EZ zusammen.

Durch die Option „Spezialisierung“ könnte sich EZ auf eine immer kleiner werdende Gruppe armer Länder fokussieren. Armutsreduzierung wäre unverändert wie in der Vergangenheit das Hauptziel. Auch wenn dieses Ziel nur zusammen mit anderen externen und v.a. einheimischen Ressourcen sowie guter Regierungsführung erreichbar ist, bleibt EZ ein wichtiger Beitrag. Die ärmsten und größtenteils zugleich fragilen Länder sind weiterhin stark abhängig von diesen Geldern.

Bei der zweiten Option „globale Vernetzung“ würde sich EZ verstärkt global vernetzen und beitragen, globale Herausforderungen zu bearbeiten. Armutsreduzierung bleibt ein wichtiges Ziel, allerdings im Kontext anderer globaler Herausforderungen. Die Maßnahmen richten sich an fragile und konfliktbetroffene Staaten ebenso wie an wohlhabendere Länder. EZ würde sich in diesem Fall als Teil einer globalen Kooperation verstehen, um Beiträge zu kollektivem Handeln zu leisten.

Die beiden Optionen schließen sich nicht gegenseitig aus. Vielmehr kennzeichnen sie existierende Trends, die die künftige Ausrichtung des Politikfelds prägen. Bei einer Spezialisierung auf arme Länder ist unklar, wie Entwicklungszusammenarbeit andere Akteure für eigene Ziele gewinnen kann. Im Fall der globalen Vernetzung können Synergien mit anderen Politikfeldern genutzt werden, was jedoch ein hohes Maß an gegenseitiger Öffnung verlangt.

Die neue globale Entwicklungsagenda

Im September 2015 haben sich die Staats- und Regierungschefs unter dem Dach der Vereinten Nationen auf eine neue globale Entwicklungsagenda verständigt: Insgesamt sollen 17 Ziele (Sustainable Development Goals) im Rahmen der 2030 Agenda für nachhaltige Entwicklung verfolgt werden. Die Agenda zielt zwar auch auf Entwicklungsregionen ab, ist aber gleichermaßen auf wohlhabende und industrialisierte Länder ausgerichtet. Die Vorstellungen über die konkrete Rolle von EZ und anderen internationalen Kooperationsinstrumenten gehen aber kaum über existierende Ansätze hinaus. Besonders bei den Entwicklungsländern ist dafür der Reflex zu stark, dass die wohlhabenden Länder EZ bereitstellen müssen. Dies könnte hinderlich sein, um weitergehende Innovationen für die internationale Zusammenarbeit zu erreichen.

Schlussfolgerungen

Wie wichtig eine langfristig angelegte Politik der Krisenprävention und Konfliktbearbeitung ist, machen die aktuellen Fluchtbewegungen deutlich. Aufgrund der Bedrohungen durch gewaltbereite, islamistische Gruppierungen oder andere Krisenerscheinungen ist ebenfalls zunehmend eine Neuausrichtung von EZ erkennbar. Andere Krisenherde drohen mittlerweile weniger Aufmerksamkeit zu erhalten, weil sie beispielsweise außerhalb der direkten europäischen Wahrnehmung liegen. Um funktionierende Strategien zum Umgang mit globalen Herausforderungen entwickeln zu können, sind enge grenzüberschreitende Kooperationen notwendig. Dies gilt auch für Regionen, die sich nicht unmittelbarer europäischer Nachbarschaft befinden. Regionalmächte wie China, Indien und Südafrika sind wichtige Partner, um globale Herausforderungen wirkungsvoll bearbeiten zu können.

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Autoreninformation

PD Dr. Stephan Klingebiel leitet am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) die Abteilung “Bi- und multilaterale Entwicklungspolitik”.

Seine Forschungs- und Lehrtätigkeitsschwerpunkte sind die politische Ökonomie der Entwicklungszusammenarbeit, Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, Governance in Subsahara-Afrika sowie Krisenprävention und Konfliktmanagement.

Von 2007 bis 2011 leitete Klingebiel das Büro der KfW Entwicklungsbank in Kigali / Ruanda. Er ist regelmäßiger Gastprofessor an der Stanford Universität sowie Lehrbeauftragter an der Philipps-Universität Marburg.

Stephan Klingebiel