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Nadia Yerly und David Stadelmann: Finanzautonomie und Fiskalregeln - Erfahrungen aus der Schweiz

Ausgabe 2/2017 der Wirtschaftspolitischen Blätter

Die öffentlichen Finanzen in der Schweiz sind im Vergleich zu vielen europäischen Ländern besonders nachhaltig. Zu dieser Nachhaltigkeit trägt der Wettbewerb zwischen Kantonen und Gemeinden systematisch bei. Dabei ergänzen sich Finanzautonomie und Fiskalregeln der Schweizer Kantone und Gemeinden gegenseitig und fördern den verantwortungs­bewussten Umgang mit öffentlichen Mitteln. Die Finanzautonomie schafft dabei effektive Anreize zur Einhaltung von Fiskalregeln trägt zu innovativen Lösungen bei, um politische Entscheidungen auf die Präferenzen der Bürger abzustimmen. Eine klare No-Bailout-Regel wirkt zudem als natürliche Schulden­bremse und schützt zukünftige Generationen vor heutiger Verschuldung.  

Voraussetzungen für Finanzautonomie und ihre Vorteile

Föderalismus mit echter regionaler und lokaler Finanzautonomie stärkt die Anreize von Wählern, Politikern und Interessengruppen, eine nachhaltigere Fiskalpolitik zu verfolgen. Echte Finanzautonomie umfasst die Kapazität einer Gebiets­körperschaft, eigene finanzielle Ressourcen zu erheben, ohne auf finanzielle Ressourcen anderer Ebenen zuzugreifen. Wichtig sind dabei die institutionelle Kongruenz - die Übereinstimmung von Zahlern, Nutzern und Entscheidern, sowie die Möglichkeiten von Abwanderung und Widerspruch im Föderalismus.

Im Föderalismus mit echter Finanzautonomie stehen die Gebietskörperschaften untereinander im Wettbewerb und versuchen ihren Bürgern möglichst effizient öffentliche Leistungen bereitzustellen. Darüber hinaus fördert der Wettbewerb Kreativität und Innovationskraft der Gebiets­körperschaften, sowohl in der Bereitstellung von öffentlichen Leistungen, als auch in der institutionellen Ausgestaltung, wie z.B. fiskalische Regeln. Umgekehrt hängt die Wirksamkeit von Fiskalregeln selbst vom Ausmaß der Finanzautonomie ab.                                          

Die Finanzautonomie der Kantone setzt Verantwortung voraus

Seit der Gründung des Schweizerischen Bundesstaats 1848 ist die Finanzautonomie der Kantone und Gemeinden zentral verankert. Etwa 40 % der Steuereinnahmen werden auf Ebene der 26 Kantone erhoben, weitere 25 % auf Ebene der 2287 Gemeinden. Der Bund kann Grundsätze über die Harmonisierung der direkten Steuern definieren, was insbesondere die Steuerpflicht, den Gegenstand, die zeitliche Bemessung sowie gewisse Verfahrens- und Steuerrechte umfasst. Die Steuertarife, die Steuersätze und -freibeträge hingegen liegen im Kompetenzbereich der tieferen Gebietskörperschaften.

Die Kantone und Gemeinden nehmen finanzielle Verantwortung wahr, indem sie ihre Ressourcen wirtschaftlich und sparsam verwalten. Darüber hinaus verfügen sie über eigene Fiskalregeln, zahlreiche Kantone führen damit eine regelgebundene ex-ante-Steuerung der öffentlichen Finanzen durch. Zudem beinhalten die kantonalen Verfassungen das Instrument des Finanzreferendums, das ab einer bestimmten Ausgabenhöhe für ein öffentliches Projekt die Zustimmung der Bürger erfordert.    

Die lange Tradition von Fiskalregeln in den Schweizer Kantonen

Während zahlreiche EU-Länder die Schweizer Schuldenbremse auf Bundesebene als Inspiration genommen haben, hat der Bund wiederum auf die Erfahrungen der Kantone zurückgegriffen. Vorreiter sind die Kantone St. Gallen im Jahr 1929 und Fribourg/Freiburg im Jahr 1960.  

Die Kantonsverfassung von St. Gallen stellt das Prinzip der Fiskalregel schlicht dar: „Das Gesetz stellt sicher, dass die Finanzhaushalte von Kanton und Gemeinden ausgeglichen sind.“ Die detaillierteren Regeln fokussieren auf eine ausgeglichene Erfolgsrechnung. Die kantonale Steuer wird so festgesetzt, dass der Aufwandüberschuss im Budget den geschätzten Ertrag von 3 % der (einfachen) Steuer nicht übersteigt, sonst wird der Steuerfuß automatisch angepasst. Ein Defizit wird dem Voranschlag des übernächsten Jahres angelastet. Da die Schweizer Kantone über ein modernes Buchhaltungssystem mit doppelter Buchführung verfügen, weisen sie ein Eigenkapital aus. Die Finanzregel von St. Gallen sieht vor, dass erst wenn das Eigenkapital rund das Siebenfache des maximal zulässigen Defizits beträgt, die Steuern gesenkt werden dürfen.

Der Kanton Fribourg/Freiburg hat 1960 eine Regel zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung eingeführt, 1994 verabschiedete die Legislative ein Gesetz über den Finanzhausalt, 2006 wurde die Budgetierung strenger ausgestaltet. Im Finanzhaushaltausgleichsprinzip wird vorgeschrieben, dass der Voranschlag der Erfolgsrechnung ausgeglichen sein muss. In einer schwierigen konjunkturellen Lage darf das Defizit des Voranschlags der Erfolgsrechnung höchstens 2 % des Gesamtertrags betragen. Falls das Defizit die Grenze übersteigt, muss eine Steuererhöhung durchgeführt werden, außer die Grenze wird aufgrund außerordentlicher Finanzbedürfnisse überschritten (z.B. Katastrophen), die insgesamt mehr als 1 % des Gesamtertrags ausmachen.   

Finanzautonomie mit No-Bailout als natürliche Schuldenbremse

Die Wirksamkeit von Schuldenbremsen hängt vom Ausmaß der Finanzautonomie ab. Wenn Gebietskörperschaften keine eigenen Steuern erheben können, sind sie häufiger gezwungen, notwendige Ausgaben über Neu­verschuldung zu finanzieren. Gleichzeitig steigt bei fehlender Finanzautonomie die Wahrscheinlichkeit, dass höhere staatliche Ebenen ihre Schulden übernehmen.   

Selbst wenn die Schweizer Kantone oder Gemeinden sich in einer schwierigen finanziellen Situation befinden, greift ein klares No-Bailout Prinzip: Der Bund übernimmt nicht Schulden der Kantone, die Kantone nicht die ihrer Gemeinden.  Aufgrund der klaren Regeln achten die Kantone und Gemeinden auf ihre finanzielle Nachhaltigkeit. Sie haben die Hoheit über die Einkommens- und Vermögenssteuern und können diese anheben, um finanzielle Stabilität zu erreichen. Das macht hohe Schulden für die Bevölkerung und Politiker unattraktiv und setzt Anreize für eine vernünftige Finanzpolitik.    

Schulden kapitalisieren sich im Bodenwert

Hohe Schulden heute bedeuten Steuern in der Zukunft. Es geht also um die Frage nach der effektiven Steuer- bzw. Schuldenüberwälzung. Im kleinräumigen Föderalismus mit echter Finanzautonomie sind die Faktoren Arbeit und Kapital über die Gebietskörperschaften hinweg mobil, der immobile Faktor ist Grund und Boden. Damit werden die öffentlichen Schulden auf die Bodenpreise überwälzt. Hohe Schulden bei Finanzautonomie und No-Bailout bedeuten, dass die betreffende Gebietskörperschaft in Zukunft höhere Steuern erheben oder ihre Leistungen einschränken muss – beides reduziert die Standortattraktivität. In ökonometrischen Untersuchungen konnte die Kapitalisierung von öffentlichen Schulden in den Bodenpreisen für Schweizer Gemeinden nachgewiesen werden: Die Schulden belasten nicht mehr nur die zukünftigen Generationen, sondern zu über 60 % bereits die heutigen Bodenbesitzer. Finanzautonomie mit einer klaren No-Bailout-Regel bildet somit eine natürliche Fiskalregel. 

Finanzautonomie und Klare Fiskalregel tragen zu nachhaltigen öffentlichen Finanzen bei

Die Erfahrungen aus der Schweiz legen nahe, dass Finanzautonomie und klare Fiskalregeln zur Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen beitragen. Dabei sind Finanzautonomie und Fiskalregeln komplementär - sie verstärken sich gegenseitig. Kluge Fiskalregeln beschränken den Handlungsspielraum bewusst und legen Ausnahmen für Krisenfälle und Katastrophen fest. Der durch Finanz­autonomie induzierte Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften setzt einen zusätzlichen Anreiz zur Einhaltung der Regeln und fördert Innovationen hin zu neuen, besseren institutionellen Lösungen, die auch eher den Präferenzen der Bürger entsprechen. 

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Autoreninformation

Univ.-Prof. Dr. David Stadelmann, geb. 1982. Seit Anfang 2013 Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Bayreuth (Deutschland). 2006 Masterabschluss in Volkswirtschaftslehre, 2008 Masterabschluss in Mathematik, Januar 2010 Promotion zum Doktor der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Von 2006 bis 2013 wissenschaftlicher Mitarbeiter und Oberassistent am Departement für Volkswirtschaftslehre an der Université de Fribourg (Schweiz). Von 2007 bis 2009 Zusammenarbeit mit eBay International in Bern. Research Fellow bei CREMA (Zürich, Schweiz), Fellow bei Queensland Behavioural Economics Group QuBe (Brisbane, Australien) und ordentliches Mitglied des Walter Eucken Instituts (Freiburg, Deutschland). Autor von 30 wissenschaftlichen Artikeln im referierten anonymen Begutachtungsprozess in weltweiten Fachzeitschriften, von zahlreichen Zeitungs-, Zeitschriftenartikeln und Blogbeiträgen. Auszeichungen u.a. durch die Ludwig Erhard Stiftung, Land Vorarlberg, Verein für Socialpolitik. Forschungsschwerpunkte u.a. in wirtschaftlicher Entwicklung und Wachstum, Wirtschaftspolitik, politischer Ökonomie sowie internationaler Faktormobilität.

Dr. David Stadelmann

Dr. Nadia Yerly arbeitet an der Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften (ZHAW) als wissenschaftliche Mitarbeiterin und stellvertretende Leiterin der Fachstelle Public Financial Management

Nadia Yerly